기 밀 SEOUL 000514
국방부망 배포¹⁾
국가안전보장회의 게리 새모어 보세요²⁾
행정명령 12958: 비밀해제: 03/25/2019
태그: PARM³⁾, PHSA⁴⁾, PINS⁵⁾, PTER⁶⁾, PREL⁷⁾, KN⁸⁾, KS⁹⁾
제 목: 상당한 논란에도 한국은 대량살상무기 확산방지구상에 참여할 계획
참조: 가. 06 STATE 172682 나. 06 SEOUL 3558 다. 09 SEOUL 0468
분류자: 캐슬린 스티븐스 대사 근거 1.4 (b),(d).
번역자: PoirotKr (트위터 사용자명) — Micheal H. Rhee 2012/10/01 06:28

1. (기밀) 한국은 북한이 예고한 대포동 2 미사일 발사 즉시 대량살상무기 확산방지구상에(이하 PSI) 전면 참여하여 PSI 차단원칙을 추인할 계획이다. 외교부 장관은 한국 대중을 상대로 결국에 PSI 전면 참여한다는 분위기 조성 차원에서 3월 20일 기자들에게 해당 내용을 발표하였다. 외교부 장관은 미국 정부가 계속해서 PSI를 지지하리라 본인은 이해한다며 한국 정부 유관 기관은 PSI 차단 원칙의 전면 승인을 위한 검토에 착수했다고 동 기자회견 있던 당일 미 대사에게 사적으로 말하였다(참조 전문 다). 외교부는 또 여하한 공표에 앞서 미국 정부와 협의가 있을 거라고 우리를 확언하였다. 한국 언론 매체에는 엇갈린 반응이 있었지만, 현재까지 심각한 저항은 없었다. 집권당 한나라당은 PSI 전면 참여를 지지한다; 야당은 대체로 전면 참여에 반대한다. 한국의 PSI 참여 문제에 관한 정치 논쟁에서 핵심적인 우려 사항은 다음과 같다.

• 
  
  한국이 PSI를 추인하게 될 경우 이미 악화한 남북 관계가 더 후퇴할 수 있고, 더 나아가 대결 혹은 충돌로 이어질 가능성이 있다고 두려워 한다. 또한, 북한이 남북 대화를 계속 거부하거나 6자 회담에서 한국을 배척할 수 있는 또 다른 근거를 제공한다.

• 
  
  한국 국가 안보의 이해관계를 볼 때 북한에 맞설 필요가 있으며 북한의 불량 행위에 따른 대가를 치러야 함을 증명해 보일 필요가 있다는 생각. 그리고;

• 
  
  PSI가 북한을 겨냥한 것이 아닌 다자간 노력이라는 대중의 인식 확대, 아울러 대량살상무기 무장 테러리스트로 야기되는 잠재적인 위협에 대처하기 위한 국제적인 노력에 합류하려는 요구가 결합되었다. 다시 말해 한국이 국제 문제에서 더 많은 역할을 맡겠다는 열망에 부응하려는 것이다.

2. (기밀) 한국의 PSI 참여 논쟁은 그간 심도 있게 다뤄졌다. 한국 정부는 PSI 찬성 입장을 공고히 다지기 위해 남북 관계에 미칠 악영향을 비롯해 한미 동맹에 미칠 긍정적인 효과와 남한의 국제 안보 협력 참여 확대에 따른 전반적인 장점 등 모든 장단점을 저울질해 온 것이 확실하다. 이젠 남한이 PSI 참여할 수 있다는 공감대를 이루었지만, 이번 결정에 따라 만일 북한이 강하게 반발하거나 대결 양상에 있게 되면 한국 정부가 비판에서 자유로울 수 없다. 요약 끝.

3. (민감하지만 미분류) 3월 20일 유명환 외교통상부 장관은 북한이 만일 유엔안보리 결의안 1718호를 위반하면서까지 대포동 2 미사일 발사 계획을 실행한다면, 대한민국은 PSI 전면 가입국이 되는 것을 고려할 거라고 기자들에게 말하였다. 유명환이 앞서 영자 코리아 헤럴드 신문과의 인터뷰에서 북한이 (로켓)발사를 강행할 경우 한국 정부가 PSI 전면 참여하는 “계기”가 될 수 있으며, 한반도의 “특수 환경”을 유념할 필요가 있다고 신중하게 말하였다. 유명환의 3월 20일 발언으로 그러한 전제(특수 환경)가 유명무실하게 되었다.

4. (민감하지만 미분류) 유 외교부 장관의 이번 발언은 그의 앞선 10월 발언과 이상희 국방 장관의 2월 발언에 뒤따른 발언이다. 이상희는 PSI 참여 확대가 한국의 안보 이해관계에 속한다고 발언한 바 있다. 유 장관의 3월 20일 발언 당일 국방부 대변인은 PSI 참여는 “북한에 대한 압박 및 항의의 수단이 될 수 있다”고 기자들에게 말하였다.

5. (기밀) 유명환 장관은 한국이 PSI 차단 원칙 전면 승인 여부를 고려하기 위한 관계 부처 간 협의에 들어 갔다고 3월 20일 스티븐스 대사에게 말했고(참조 전문 다), 그에 앞서 이메일로 보고하기도 하였다. 그는 미국이 계속 PSI를 지지할 것으로 파악한다고 덧붙였다. 그는 만일 북한이 성공적으로 대포동 2 미사일 발사를 강행한다면 PSI 전면 참여는 현실이 될 가능성이 있다고 말하였다. 스티븐스 대사는 한국 정부가 만일 그런 결정을 하게 된다면, 한국 정부가 공표에 앞서 미국 정부에 통보하고 협의한다면 고마울 거라고 유 장관에게 말하였다.

6. (기밀) 3월 26일 외교부 군축비확산과 이장근 과장은 한국이 PSI에 전면 참여해야 한다는 한국 정부 당국자 간에 공감대가 있고, 북한이 만일 대포동 2 미사일을 발사한다면 그런 결정을 하게 될 공산이 크다고 확인해 주었다. 이 과장은 한국 정부가 전면 승인에 못 미치는 정도에서 참여를 확대하는 중도적 길을 선택할 거라고 시사하는 일부 언론 보도를 일축하였다. 이장근은 PSI가 다단계의 참여가 가능한 구조가 아니라고 지적하였다. 참여 회원국이 되든 아니던 둘 중에 하나라고 이 과장은 말하였다. 그는 한국이 PSI 전면 참여를 준비 중이지만, 공표에 앞서 미국 정부와 상의할 거라고 우리에게 확언하였다. 이장근 과장을 만나러 가는 중에 그의 부하 김재우는 “PSI 사랑해요¹⁰⁾”란 제목의 한국 노래방 노래가 그의 사무실 주제곡이 되었다고 확실히 즐거운 표정으로 우리에게 말하였다.

7. (기밀) 3월 20일 외교부 장관의 공표 직후에 활동가들은 외교부 앞에서 시위를 열고 한반도의 긴장을 고조시키는 조치라는 주장을 거듭했다. 그러나 해당 시위는 규모가 매우 작았고 그때까지 반대자들의 비판 목소리는 한 풀 꺾여 있었다. 더 중요하게 김대중 전 대통령이 3월 23일 인터뷰를 통해 한국의 PSI 참여는 한국 선박이 북한 선박과의 충돌을 야기할 있고 전쟁으로 비화될 수 있는 해상 전투를 촉발할 잠재성이 있다는 널리 회자되는 우려의 목소리를 냈다. 김대중의 주장이 한국 내 더 많은 청중에게 반향을 일으키는 예를 보자면 중도 한국일보는 한국 정부의 PSI 전면 참여 결정이 현명하지 못하다고 3월 23일 우려를 표명했다. 한국일보는 한국 정부가 유엔이 승인한 대응책을 고수하라고 촉구하였다.

8. (기밀) 보수 여당 한나라당은 PSI 전면 참여를 한결같이 지지해왔다. 특히 2006년 북한의 핵 실험 이후가 그렇다. 그러나 주요 한나라당 의원 상당수가 김대중의 말을 언급하면서 실제 무력 충돌 가능성이 높아졌다고 주의를 당부하였다. 외교부 장관 자신도 과거에는 “한반도 수역에서는 대량살상무기 확산방지구상(PSI) 활동에 전혀 참가할 수 없다는 게 우리 정부 입장”이라며 "한반도 주변에서 강제 검색 시 무력충돌의 가능성이 우려된다"고 밝힌 바 있다. 그러나 그것은 2006년 10월 당시 그가 노무현 전 정부 밑에서 차관일 당시 일이다.

9. (기밀) 반대 기조에 속한 여타 핵심 주장은 설득력이 떨어진다. 노무현 정부가 2005년에 북한과 체결한 남북 해운합의가 PSI와 충돌할 거라는 논쟁이 그것이다. 반대자들은 때로 PSI가 2005년 남북 해운합의와 중복된다고 주장하다가 어떤 때는 한국의 PSI 참여는 2005년 남북 합의서 위반이라 상호 충돌한다는 주장을 편다. 이장근 과장은 해운합의의 작동 방식을 해명함으로써 두 가지 주장 모두에 대해 반박한다. 그는 남한과 북한이 기술적으로 전쟁 상태이기 때문에 북한 선박은 다른 국가의 선박처럼 자유로운 통행이 가능하지 않고 더 나아가 한국 수역을 벗어나도 마찬가지라고 말했다. 대신에 북한 선박이 공해를 통과하려면 한국의 동해와 서해 해안선과 평행을 이루는 특별한 남북 항로대를 벗어나지 못하도록 되어 있다. 또한, 북한 선박은 제주도와 한국 본토 사이를 통과하는 한국의 수역을 통과하려면 특별한 동서 항로대를(제주 해협) 이용할 수 있도록 되어 있다.

10. (기밀) 모든 경우에 해당 북한 선박의 이동은 남북한 항구 사이 혹은 북한의 서로 다른 항구 사이에만 운행할 수 있다. 제3국을 향하는 북한 선박은 해당 항로대를 이용할 수 없다. 따라서 그런 경우는 해운합의의 범위 밖이다. 이장근 과장은 그러므로 PSI는 남북 해운합의와 중복되지도 충돌하지도 않는다며 왜냐면 PSI 차단 원칙의 초점은 제3국 목적지를 입출항하는 해양 교통에 맞춰줘 있기 때문이라고 결론지었다.

11. (민감하지만 미분류) 3월 셋째 주 중에 한국이 PSI를 승인해야 하는지 말아야 하는지 논쟁을 벌이는 기명 칼럼과 언론 보도가 빗발쳤다. 경향과 극좌 한겨레는 PSI 참여 움직임에 격렬하게 반대하였다. 조선일보, 서울신문, 문화일보, 세계일보, 동아일보는 모두 한국의 PSI 참여를 강력하게 지지하였다. 서울신문은 실상 논조를 변경하였다. 2월 18일 서울신문은 국방장관의 PSI 관련 발언이 “부적절” 하다고 주장했지만, 3월 20일에는 특히 5일 전 남한 관광객 4명과 예맨 현지 가이드를 살해한 테러리스트 공격과 같은 테러리즘에 맞서 싸우려면 한국 정부는 “PSI 참여를 적극적으로 고려해야만 한다”고 독자에게 권고하였다. 중앙일보는 북한은 미사일 발사로 더는 긴장을 고조시키지 말라는 경고로 찬반 진영 간의 격차를 해소하려는 듯이 보인다. 그러나 중앙일보는 북한 정부가 계속해서 도발 행위에 나선다면 한국은 다른 선택의 여지 없이 PSI에 참여할 수밖에 없다고 말하였다.

12. (기밀) 중도 좌파 노무현 전 정부는 한국이 PSI 차단 원칙을 승인하라는 PSI 회원국의 설득 노력에 대해 저항했왔으며 더 나아가 2006년 10월 북한 핵실험 이후에도 마찬 가지였다(참조 전문 가와 나). 노무현 정부 보여줄 수 있는 최대치는 PSI에 전면 참여하려면 시간이 필요하다고 말하는 정도였다. 다만 과도기에는 PSI 전체가 아닌 차단 원칙 일부만 준수하기로 합의했다. 2006년 11월 18일 당시 부시 대통령과 함께한 하노이 정상회담 이후에 열린 기자 회견에서 노무현은 “한국은 대량살상무기 확산방지구상(PSI)에 전면 참여 하지는 않고 있으나 그 목적과 원칙을 지지하고 있다며 동북아 핵확산 방지를 위해 사안별로 협의해 나갈 것”이라고 말했다. 2005년 이래로 한국은 일부 PSI 연습에 참관국 자격으로 참여했다.

13. (기밀) 2007년 12월 이 대통령의 당선 이후에 우리는 2008년 5월 워싱턴에 열리는 PSI 5주년 행사에 맞춰 PSI를 승인하라고 한국 사람에게 촉구하였지만, 한국 정부의 입장은 변함이 없었다. 이와 아울러 이 대통령 자신은 현재까지 전임자와 입장을 달리하는 공개 석상 발언을 한 바가 없다. 그러나 이장근 과장은 2008년 이명박 대통령의 취임식 직후에 PSI 정책을 검토 대상에 올렸다고 털어놨다. 그는 이명박 신 정부의 사고 방식을 이렇게 말했다. 북한의 반응에 민감하게 주의를 할 필요가 있지만 북한이 대량살상무기 확산 활동에 관여하지 않는다면 PSI에 한국의 참여는 쟁점이 될 수 없다. 또한 북한이 만일 그러한 행동에 관여한다면, 한국은 대량 살상 무기 확산을 방지하기 위해 국제 사회의 책임있는 일원으로서의 역할을 해야만 한다.

14. (기밀) 이명박 정부 정책이 변화할 첫 신호탄은 2008년 10월 8일에 나타났다. 당시 국방장관 이상희는 코리아 헤럴드지에 PSI에 대해 얘기했다. 그 후 4개월 지난 2009년 2월 16일 연합 뉴스는 이상희 장관이 국방위를 상대로 “지금 북한이 장거리 미사일을 발사하고 또 핵을 개발하고 이러한 상황에서 군사적으로는 참여 여부를 재검토해야 될 시기가 됐다고 생각합니다”¹¹⁾고 발언했다고 보도했다.

15. (미분류) 정치, 학계, 언론, 공론장 등에 파고 들고 있는 PSI 문제에 관한 몇 가지 핵심 우려 사항이 있다.

16. (기밀) 남북 관계에 미칠 충격: 한국이 PSI를 승인한다면 안 그래도 곤란한 남북 관계에 부정적인 영향을 미칠 수 있다는 두려움이 앞서 살펴본 내용 가운데 첫 손에 꼽힌다. 지금 시기가 한국에는 좋기도 나쁘기도 하다. 북한의 계속되는 도발 행위는 한국의 적절한 대응을 요함에 더해 이 시점에 한국의 PSI 정책을 변경해야 한다는 정당성을 한국 정부에 부여하고 있다. 그러나 시기적으로 안 좋다. 왜냐면 이미 남북 간의 긴장이 고조된 상태에서 한국의 PSI 가입 행보는 북한 정부의 화를 돋울 게 자명하기 때문이다. 한국 사회는 북한의 도발행위에 벌을 받아야 마땅하다는 사람들과 PSI 참여 그 자체가 하나의 도발이라고 보는 사람들로 의견이 갈린 것으로 보인다.

17. (기밀) 국가 안보 문제: 3월 24일 동아일보 사설에서 PSI 전면 참여는 불필요하게 북한을 자극한다는 주장은 북한이 긴장을 촉발하는 당사자라는 현실을 왜곡한다고 지적하였다. 만일 한국이 북한의 무력 시위에 대응하지 않는다면, 한국이 국가 안보를 포기하는 것에 다름 아니라고 동아일보는 결론 졌다. 이 대통령이 정권을 잡은 이후 우리는 상투적으로 들어왔던 소리가 있다. 국가 안보 수립에 있어 한국의 전임자가 위험스러울 정도로 순진하며 한국의 근본적인 책무인 국방의 의무를 희생해가면서 평양과의 관계를 도모했다는 것이다. 청와대는 동의하지 않던 기존 정책의 전환하기 위해 조심스러운 행보를 해야만 했다. 그러나 이명박 정부는 그간 정확히 통일, 외교, 국방, 정보 영역 정책에서 대전환을 시도해왔다.

18. (민감하지만 미분류) 국제 사회와 발 맞추기: 2003년 5월 PSI가 창설되었고, 올해 세계적으로 93개국이 PSI 전면 참여하게 되었다. 아시아태평양 지역은 싱가포르, 필리핀, 일본, 호주, 뉴질랜드 등을 포함한다. 싱가포르는 다음번 2009년 11월 아시아태평양 PSI 연습을 주도할 예정이다. (주석: 해당 연습에 앞서 5월 마이애미에서 운영전문가그룹 회의가 있을 예정이다. 그러나 한국은 아직 PSI 전면 참가국이 아니라 참석을 기대할 수 없다.)한국의 뉴스 보도는 PSI가 북한을 겨냥한 것이 아니라는 논지를 펴왔다. 대신에 PSI는 대량살상무기의 확산을 억제하기 위한 국제 협력 확대의 일환이다. 국제적으로 PSI 참가국이 확대되면서, 애초 미국 주도의 활동이 PSI라는 만연된 이미지는 점차 협력 정신과 공통의 이해에 바탕을 둔 국제 사회 전반이 취하는 다국적인 노력이라는 한층 바람직한 시각으로 대체되어왔다. 그러한 포괄적인 시각으로 인해 PSI가 남한 대중에게 점차 매력적으로 다가가게 되었다.

19. (기밀) 세계 안보: 결국에 국제 문제에 더 크고, 더욱 통합적인 역할을 맡고자 하는 한국의 열망에 보조를 맞추기 위해서는 많은 이들은 3월 24일자 동아일보가 주장했듯이 “글로벌 인간 안보를 위해서도 PSI 전면 동참은 이제 불가피해졌다”고 주장한다. 그들은 북한이 단순히 핵과 미사일 프로그램을 미국과 한국과의 협상을 위한 지렛대로 이용하려는 게 아니라고 상기한다. 오히려 과거 파키스탄의 핵 과학자들과 작업한 것으로 알려졌으며, 또한 시리아의 핵개발 노력과 이란의 미사일 사업에 모두 깊이 관여하고 있다는 혐의를 받고 있다. 이러한 생각의 흐름은 만일 북한이 계속 그러한 확산 활동을 하도록 둔다면, 대량살상무기가 언젠가 테러리스트의 수중에 넘어가지 말라는 법이 없다는 결론에 이르게 된다.

20. (기밀) 3월 25일 조선일보 사설을 보면 PSI 관련 한국의 정책은 “남북관계 전망, 한미동맹과 국제적 외교·안보 협력에 관한 전략적 고민과 득실(得失)을 판단해 결정할 사안이다”고 결론짓고 있다. 바로 이것이 한국 정부의 관계부처가 실천하고 있는 것으로 보인다.

21. (기밀) 논평: 이명박 정부는 PSI에 관해 효과적인 전략을 실천해 왔고 우리는 그 전략을 조심스럽게 환영하였지만, 그들에게 압박을 가하진 않았다. 물론 이러한 한국의 행보에 반대하는 시위가 있을 것이다. 특히 야당인 민주당과 더 목소리가 큰 중도 좌파 민간단체들의 저항이 있을 것이다. 우리의 견해는 적어도 북한이 크게 반발하지 않거나 향후 해상 대치 상황이 벌어지지 않는다면 PSI 반대 세력이 관리할 만 할 것이다. 북한은 확실히 좋아할 리 없겠지만―이미 한국의 PSI 전면 승인을 전쟁 행위와 동일시했다―한국 정부는 북한의 지금까지 단호함을 유지하고 있고, 북한의 지나치게 과장된 전형적인 반발에도 흔들림이 없었다. 한국의 PSI 참여 결정이 남북 관계의 미래에 실제로 어떤 영향을 미칠 것인지 다소 불확실하지만, 한국 정부가 PSI는 다자간 활동이기 때문에 비교적 대결 가능성이 적고, 제대로 된 도구나 조건이 결여된 여타 양자 옵션보다는(역주: 남북 해운합의서) 더 적절하다는 이유로 대포동 미사일 발사에 대응한다며 PSI를 선택했다고 우리는 말한다.
스티븐스

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1. 
   
   [김대중 전 대통령 인터뷰 ①] "상당히 불길한 생각... PSI가 필요한 게 아니다" 오마이뉴스


2. 
   
   [단독] 북 위성발사땐 PSI 전면참여 검토 한겨레

09SEOUL514.rtf

C O N F I D E N T I A L SEOUL 000514
 
SIPDIS
 
FOR NSC GARY SAMORE
 
E.O. 12958: DECL: 03/25/2019
TAGS: PARM PHSA PINS PTER PREL KN KS
SUBJECT: CONSIDERABLE PUBLIC DEBATE, BUT ROK PLANS TO JOIN
PSI
 
REF: A. 06 STATE 172682
¶B. 06 SEOUL 3558
¶C. 09 SEOUL 0468
 
Classified By: AMBASSADOR KATHLEEN STEPHENS. REASONS 1.4 (b),(d).
 
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SUMMARY
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¶1. (C) The Republic of Korea plans to endorse the
Proliferation Security Initiative (PSI) Statement of
Interdiction Principles, becoming a full participant in PSI
soon after the planned DPRK launch of a Taepodong2. The
Foreign Minister stated that to reporters on March 20 in an
effort to condition the Korean public for the eventuality.
He privately told the Ambassador that same day (reftel C)
that it was his understanding that Washington continued to
support PSI and that an ROKG interagency decision-making
process was underway to consider full endorsement of the PSI
Statement of Interdiction Principles. MOFAT also assured us
they would consult with the USG before making any public
announcement. There has been a mixed reaction in the ROK
media but no serious protests to date. The ruling GNP
supports full participation in PSI; the opposition is largely
against it. The key concerns voiced in the ROK political
debate on the issue are:
 
On the one side:
 
-- Fear that ROK endorsement of PSI could set back even
further the already troubled state of inter-Korean relations,
and even potentially leading to confrontation or conflict,
giving the DPRK another rationale for continuing to refuse
inter-Korean dialogue, or marginalize the ROK in the
Six-Party Talks;
 
On the other side:
 
-- The perceived need to stand up to the DPRK in the interest
of ROK national security, and to demonstrate that Pyongyang
must pay a price for its bad behavior, and;
 
-- Growing public awareness that PSI is a multilateral effort
that is not targeted against North Korea, coupled with the
desire, in keeping with the ROK's aspirations to take on a
larger role in world affairs, to join in that international
effort to counter the potential threat posed by WMD-armed
terrorists.
 
¶2. (C) The debate over ROK participation in PSI has been
thoughtful. In building its position in favor of PSI, the
ROKG has clearly weighed all the pluses and minuses,
including the likely adverse affect on inter-Korean
relations, the positive boost to the U.S.-ROK alliance, and
the overall merits of increasing South Korean participation
in international security cooperation. For now, South Korea
has the consensus to do it, but the decision could open the
ROKG to criticism if the DPRK reacts strongly, or there is
confrontation. END SUMMARY
 
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HIGH PROBABILITY ROK WILL BECOME FULL PSI PARTICIPANT
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¶3. (SBU) On March 20, Minister of Foreign Affairs and Trade
 
Yu Myung-hwan told reporters that if the DPRK went ahead with
its plans to launch a Taepodong2 in violation of UNSCR 1718,
the Republic of Korea would consider becoming a full
participant in the Proliferation Security Initiative (PSI).
In an earlier interview he gave to the English-language Korea
Herald, FM Yu had been careful to say a launch would
"possibly" prompt Seoul to become a full participant in PSI,
and that "special circumstances" on the Korean Peninsula
would need to be taken into account. His March 20th
statement effectively dropped those qualifications.
 
¶4. (SBU) FM Yu's remarks followed earlier statements last
October and again in February by Minister of National Defense
Lee Sang-hee who said it was in the ROK's national security
interest to increase participation in PSI. The same day FM
Yu made his March 20th statement, the MND spokesperson told
reporters that joining PSI "could be a form of protest that
can pressure North Korea."
 
¶5. (C) Privately, FM Yu also told the Ambassador on March 20
(reftel C) and earlier (as reported via email) that MOFAT was
involved in an interagency process to consider whether the
ROK would fully endorse the PSI Statement of Interdiction
Principles. He added that it was his understanding that
Washington continued to support PSI. He said that full PSI
participation would become a real possibility if the DPRK
went ahead with a successful launch of a Taepodong2 issile.
The Ambassador told the Foreign Minister that if the ROKG
were to make that decision, the USG would appreciate being
informed and consulted before the ROKG made it public.
 
¶6. (C) On March 26, MOFAT Disarmament and Nonproliferation
Director Lee Jangkeun confirmed there was now a consensus
among senior ROKG officials that the ROK should become a full
participant in PSI, and a high probability the ROKG would
make that decision if the DPRK launched a TD2 missile. He
dismissed some media reports that indicated the ROKG might
choose the middle road of participating more in PSI while
stopping somewhere short of full endorsement. Lee pointed
out that PSI was not structured to allow for varying degrees
of participation. You were either a participant or you were
not, he said. He added that preparations for the ROK's full
endorsement of PSI were underway, but assured us MOFAT would
confer with the USG before making a public announcement. On
the way to the meeting in Director Lee's office, his
assistant director, Kim Jae-woo, told us with obvious
pleasure that a Korean karaoke song entitled "P.S. I Love
You" had become the anthem of his office.
 
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MIXED PUBLIC/MEDIA REACTION
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¶7. (C) Immediately following the Foreign Minister's public
statement on March 20, activists began protesting in front of
MOFAT, chanting that such a move would heighten tensions on
the Korean Peninsula. Those protests, however, were very
small, and criticism from the opposition to date has been
muted. More significantly, former ROK president Kim Dae-jung
voiced a widely-held concern in an interview on March 23 that
ROK participation in PSI had the potential to bring ROK
vessels into confrontation with North Korean ships,
potentially sparking a battle at sea that could escalate into
war. As evidence that Kim Dae-jung's argument found
resonance with a larger audience in Korea, the moderate
Hankook Ilbo cautioned on March 23 that it was unwise for the
 
ROKG to decide to participate fully in PSI. The paper urged
the ROKG to stick to countermeasures authorized by the United
Nations.
 
¶8. (C) The ruling conservative Grand National Party (GNP)
consistently supported full ROK participation in PSI,
particularly following the October 2006 North Korean nuclear
test. A number of prominent GNP lawmakers have advised
caution, however, citing as Kim Dae-jung did the increased
possibility of armed conflict. The Foreign Minister himself
said in the past, "We haven't joined PSI because if the PSI
takes place in waters around the peninsula, the chances are
high for an armed conflict." But that was in October 2006,
when he was a vice foreign minister under the previous
government.
 
¶9. (C) The other key element in the opposition's stance is
less persuasive. It is the contention that the Inter-Korean
Maritime Transportation Agreement concluded between the DPRK
and the Roh Government in 2005 will conflict with PSI.
Sometimes opponents argue that PSI is redundant because of
the 2005 agreement, and sometimes they make the case that ROK
participation in PSI conflicts with, and so would violate,
that agreement. Director Lee countered both claims by
clarifying the workings of the agreement. He said that
because North and South Korea remain technically in a state
of war, DPRK vessels are not allowed free passage afforded to
the vessels of other countries, even outside of ROK
territorial waters. Rather, DPRK vessels must stay in
special north-south lanes as they pass through the
international waters paralleling the eastern and western
coastlines of the ROK. They also are allowed to use a
special east-west sea lane through ROK territorial waters,
passing between Jeju Island and the ROK mainland.
 
¶10. (C) In all cases, such transit is only allowed for DPRK
vessels traveling between North Korean and South Korean
ports, or from one North Korean port to another. DPRK
vessels destined for a third country are not allowed to use
those lanes and therefore fall outside of the agreement.
Director Lee concluded that PSI was therefore neither
redundant to, nor in conflict with, the Inter-Korean Maritime
Transportation Agreement because it would focus on other
ocean traffic heading to and from third country destinations.
 
 
¶11. (SBU) During the third week of March there was a flurry
of media reporting and op-eds debating whether the ROK should
or should not endorse PSI. Kyunghyang and the far left
Hankyoreh voiced fierce opposition to the move. Chosun Ilbo,
Seoul Shinmun, Munwha Ilbo, Syegye Ilbo, and DongA Ilbo all
expressed strong support for ROK participation. Seoul
Shinmun in fact changed its editorial stance. On February
18 it had called the Defense Minister's remarks on PSI
"inappropriate," but on March 20 advised its readers that in
light of the fight against terrorism, particularly the
terrorist attacks that had killed four South Korean tourists
and their local guide in Yemen five days earlier, the ROKG
"should actively consider joining PSI." JoongAng Ilbo seemed
to bridge the gap between the pro and con camps by warning
the DPRK not to further increase tensions by launching a
missile, but saying in effect that if Pyongyang continued to
engage in such provocative behavior, the ROK would have no
choice but to join PSI.
 
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EVOLUTION OF SOUTH KOREA'S STANCE ON PSI
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¶12. (C) The previous left-of-center Roh Moo-hyun government
resisted the efforts of PSI participants to persuade the ROK
to endorse the Statement of Interdiction Principles, even
after the October 2006 North Korean nuclear test (reftels A
and B). The furthest the Roh Administration would go was to
say it needed more time before it could fully endorse PSI,
while agreeing in the interim to adhere to some, but not all,
of the PSI principles. At a November 18, 2006 press briefing
in Hanoi (after meeting with then-President Bush) Roh said,
"Even though the ROK decided not to fully participate in PSI,
we support the goals and principles of PSI and will continue
to make case-by-case consultations to prevent nuclear
proliferation in Northeast Asia." Since 2005, the ROK has
also been an observer at some PSI exercises.
 
¶13. (C) Following the election of President Lee in December
2007, we again urged the ROK to endorse PSI in conjunction
with PSI's fifth anniversary event in Washington in May 2008,
but the ROKG position remained unchanged. In addition,
President Lee himself has made no public statements to date
altering his predecessor's position. Director Lee revealed,
however, that the LMB Administration had placed PSI policy
under review shortly after President Lee's February 2008
inauguration. He said the thinking of the new government was
that while they needed to remain sensitive to DPRK reactions,
if the DPRK was not engaging in WMD proliferation activities,
ROK participation in PSI should not be an issue, and if the
DPRK was engaging in such activities, the ROK had to do its
part as a responsible member of the international community
to prevent the spread of WMD.
 
¶14. (C) The first sign of a change in Lee Administration
policy was seen on October 8, 2008, when Defense Minister Lee
Sang-hee spoke about PSI to The Korea Herald. Four months
later, Yonhap reported on February 16, 2009 that he had told
the National Assembly Defense Committee that "under the
situation in which North Korea is developing long-range
missile and nuclear weapons, it was time for South Korea to
reconsider its participation in the Proliferation Security
Initiative."
 
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THE KEY STRANDS IN CURRENT ROK THINKING
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¶15. (U) There are several key areas of concern that permeate
the academic, political, media and public debate on PSI.
 
¶16. (C) Impact on Inter-Korean Relations: Foremost is the
aforementioned fear that ROK endorsement of PSI could
negatively affect the already troubled state of inter-Korean
relations. The timing now is both good and bad for the ROK.
It is good in the sense that continued provocative DPRK
actions call for an appropriate ROK response and give the
ROKG justification for shifting its policy on PSI at this
time. The timing is bad, however, because the move is sure
to displease Pyongyang, adding to the already heightened
state of tensions between the two Koreas. Korean society
appears split between those who think the North deserves to
be punished for its provocations and those who see PSI
participation as a provocation in and of itself.
 
¶17. (C) National Security Concerns: A March 24 editorial in
 
the Dong-a Ilbo pointed out that the argument that full
participation in PSI would needlessly provoke North Korea
distorted the reality that North Korea was the party
prompting tensions by its actions. If the ROK did not
respond to the North's saber-rattling, it was as if it were
giving up its national security, the paper concluded. Since
President Lee came to power, we have heard the common refrain
of the ROK national security establishment that its
predecessors were dangerously nave and enabling in their
engagement with Pyongyang at the expense of their fundamental
obligations to the defense of the ROK. The Blue House has
had to move cautiously to turn around the policies with which
it disagreed, but it clearly has been attempting precisely
such a major shift in policies in the unification,
diplomatic, defense and intelligence realms.
 
¶18. (SBU) Keeping Up with the International Community:
Between PSI's creation in May 2003 and this year, 93
countries around the world have become full PSI participants.
In the Asia-Pacific Region those include Singapore, The
Philippines, Japan, Australia, and New Zealand. Singapore is
scheduled to lead the next such Asia-Pacific exercise in
November 2009. (Note: Prior to that, there will be an
Operational Experts Group (OEG) meeting in Miami in May, but
since the ROK is not yet a full participant in PSI it is not
expected to attend). Korean news reporting has made the
point that PSI is not intended to target North Korea.
Rather, it is a growing international cooperation system for
curbing the spread of WMD. As the number of international
participants has grown, the previous prevalent image of PSI
as a U.S.-led activity has gradually been replaced by the
more appropriate view that it is a multilateral effort
undertaken by the international community as a whole in the
spirit of cooperation and shared interests. That broader
view has made PSI more attractive to the South Korean public.
 
 
¶19. (C) Global Security: Finally, in keeping with the ROK's
aspirations to take on a larger and more integrated role in
world affairs, many here argue, as the Dong-a Ilbo did on
March 24, that "for the sake of global human security,
participation is inevitable." They reminded their readers
that North Korea was not simply using its nuclear and missile
programs as leverage for negotiations with the U.S. and
Seoul, but rather was known to have worked in the past with
Pakistan's nuclear scientists, and is suspected of being
deeply involved in both Syria's nuclear development efforts
and Iran's missile program. That train of thought comes to
the conclusion that if North Korea were allowed to continue
those proliferation activities, there is no guarantee that
WMD will not someday make it into the hands of terrorists.
 
¶20. (C) The Chosun Ilbo editorial of March 25th concluded by
saying that ROK policy on PSI "should be decided after
strategic thinking about the pluses and minuses for South
Korea, considering the future of inter-Korean relations, the
South Korea-U.S. alliance and international cooperation in
diplomacy and security." It appears that is precisely what
the ROKG interagency is doing.
 
¶21. (C) COMMENT: The Lee Myung-bak government has
implemented an effective strategy on PSI that we have been
careful to welcome, but not press upon them. There will, of
course, be protests against this move, principally from the
opposition Democratic Party and, more vocally, from the
left-of-center NGOs. Our view is that the opposition will be
 
manageable, at least absent a major reaction from the North,
or a future confrontation at sea. The DPRK is certain not to
like it -- having already equated the ROK's endorsement of
PSI as an act of war -- but the ROKG has been, and remains
determined for now, not to be ruffled by such typically
over-the-top reactions from Pyongyang. Less certain is how
the ROK decision to participate in PSI will truly affect the
future of North-South relations, but we note that the ROKG
has chosen PSI as its response to the TD-2 launch because it
is multilateral activity it views as less confrontational and
more appropriate than other bilateral options for which it
lacks the right tools and conditions.
STEPHENS