• 기 밀 SEOUL 001908


• 국방부망 배포¹⁾


• 국방부망 배포


• 행정명령 12958: 비밀해제: 06/25/2017


• 태그: MARR²⁾, MCAP³⁾, PARM⁴⁾, PREL⁵⁾, KS⁶⁾


• 제 목: 한국의 새로운 방위비 분담방식은 문제가 심각


• 참조: 05 SEOUL 1300


• 분류자: 정치 참사관 대사 대행 브라이언 맥피터스⁷⁾ 근거 1.4 (b,d).


• 번역자: PoirotKr (트위터 사용자명) — Micheal H. Rhee 2012/07/15 03:31

1. (기밀) 요점. 국무부 안보협상·협정과 고위 참모인 로버트 로프티스 대사는 한국의 “새로운 방위비 분담방식 제안”을 (마지막 문단에 제안 본문이 있다) 논의하기 위해서 외교통상부 북미국장 조병제와 오찬을 겸한 업무형태의 2시간 논의를 했다. 해당 제안은 미국정부가 2년 전에 거절했던 제안과 거의 동일한 것으로 실망스러웠다. 한국의 “새로운” 방위비 분담방식은 한국의 건설비 현금 출연을 현물지원으로 전환할 것이다. 한국정부의 새로운 입장은 현 방위비 분담금 특별협정의 종료 이후, 방위비 분담금이 주한미군의 연합토지관리계획을 완료하는 데 필요한 새 시설물 건설의 용도로 이용될 수 없다는 것이다. 한국정부가 방위비 분담금 처리 과정을 “탈정치화”하겠다고 밝힌 목적과는 반대로, 연합토지관리계획 용도로 한국정부의 방위비 분담금 사용을 금지하겠다는 제안은 국회가 현 방위비 분담금의 통과에 결부시킨 부대의견의 결과인데, 이어질 한미 분담금 협상을 더욱 복잡하게 할 것이다. 요점 끝.

2. (기밀) 로프티스 대사가 서울에 도착할 예정일 이틀 전인 2007년 5월 31일 조 국장은 한국의 “새로운 방위비 분담방식 제안”을 정치 공사 참사관 조셉 윤에게 제공했다. 소위 말해서 이번 “새로운” 제안은 송민순 외교통상부 장관이 한미 방위비 협상을 정치적 다툼의 문제로 만들기보다는 행정적인 문제로 만들기 위한 새로운 방위비 분담방식을 제안하길 희망한다고 6개월 전에 버시바우 대사에게 말한 이후에 동맹국 한국이 분담할 예정된 방위비 내용을 결정한 것이다. 한국정부의 5월 31일 제안이 실망스러웠던 이유는 그 내용의 대부분이 전혀 “새로운” 것이 아니었고, 사실 한국정부가 내놓았었던, 그리고 미국이 2년 전에 거절했었던 제안과 거의 동일했다.

3. (기밀) 초기 한국정부가 제안한 분담방식은 2개의 방위비 분담금 건설 계정을 (대한민국이 지원하는 건설과 연합방위비증강사업) 한미주둔군협정 아래에서 처리되는 하나의 계정으로 전환하는 것으로, 일본에 합동방위비증강사업과⁸⁾ 비슷하다. 비록 해당 기금을 연합토지관리계획의 용도로 사용할 수 있지만, 이는 전적으로 자발적이고 한국정부의 자유재량에 맡기는 것으로 미국정부가 거절했었다. 한국정부의 새 제안은 2004년 한미 연합토지관리계획하에 제2 보병사단 이전을 완성하는 데 필요한 새로운 시설물을 건설하기 위해 주한미군이 방위비 분담금을 사용하지 못하도록 할 예정이다. 송 장관이 말한 의도와는 반대로―현 2007~2008 방위비 분담금 특별협정 통과와 결부시킨 국회 부대의견의 결과로 인한―해당 제약으로 주한미군의 재배치와 연합토지관리계획의 실천을 복잡하게 한 점을 고려할 때, 한미 방위비 분담금 협상의 논쟁이 줄어들기보다는 커지면서, 한미동맹에 더 많은 문제로 이어지고 있다.

4. (기밀) 2007년 6월 5일에 로프티스 대사가 이끄는 미국정부 대표단과 외교통상부 조 국장을 단장으로 한 외교통상부팀과 만나서 두 시간 동안 한국정부의 제안을 논의했다. 양측의 동의에 의한 “협상”이 아닌 “협의” 과정 중에, 조 국장은 한국의 제안 내용을 자세히 설명했다. 조 국장을 강조하길:

• 
  
  한국은 자체 방위비 분담금이 한미동맹의 이행약속 중에서 중요한 부분이며, 주한미군의 안정적인 주둔 환경 제공을 이롭게 함으로써 한미동맹의 합동 방위역량을 강화시킬 것임을 인식한다. 한국정부는 해당 분담금을 계속 제공하길 바라고 있으므로 전체적인 방위비 분담금 지원의 축소를 모색하지 않는다.

• 
  
  그러나 한국정부는 현 방위비 분담금 절차상에 중대한 문제에 봉착했는데, 그 이유는 방위비 분담금 쟁점이 과거 몇 년간에 걸쳐 한국에서 “지나치게 정치문제화” 되었는데, 방위비 분담금의 계산 및 방위비 분담금 기금의 사용처에 대한 투명성 관련해 많은 질문 등이 그것이다. 한국정부 안에서 오랜 논의 끝에 합의를 도출했는데, 방위비 분담금을 탈정치화하기 위해서는 새로운 방위비 분담금 메커니즘을 창출함으로써 정치적인 방식이 아닌 행정적인 방식으로 이 문제를 다룰 수 있도록 할 필요가 있다.

• 
  
  그런 방식은 방위비 분담금의 “투명성과 책임소재 그리고 예측 가능성”을 강화함으로써 최선의 결과를 낳을 수 있다. 해당 과정에 대한 한국민의 이해를 증대시킴으로써 방위비 분담금에 대한 한국 국민의 지지를 높이는 데 도움이 될 것이다.

• 
  
  주한미군에게 현금 지원을 감소시키는 가운데, 주한미군에 현물 지원을 늘리는 방식이 투명성과 책임소재를 가장 잘 강화시킬 수 있다고 믿고 있다.

• 
  
  미집행 기금이나 현 방위비 분담금은 주한미군이 연합토지관리계획의 재원으로 사용될 수 있으며, 연합토지관리계획에 근거한 미국 분담 몫의 대부분 비용을 감당해야 한다. “약간의 부족분”은 미국의 군사·건설비나 인건비 및 군수비용에서 한국의 분담을 확대해 현실화된 절감액으로 메울 수 있다. (주석: 주한미군의 초기 단계 평가를 보면, 과거 및 현 방위비 분담 기금은 미국의 연합토지관리계획 기금의 55퍼센트에 불과할 것이다.)

• 
  
  방위비 분담금 특별협정에 근거해, 한국정부는 주한미군의 한국인 인건비 및 군수비용 분담⁹⁾의 대부분을(조 국장은 95퍼센트라고 함) 출연할 것이다; 예전에는 현금의 형태로, 향후에는 현물의 형태.

• 
  
  방위비 분담금의 건설 항목은 새 시스템으로 대체될 것이며, 그 시스템에 근거해 한국은 주한미군이 필요로 하는 시설물들을 제공할 것이다. 한국정부는 미국정부와 협의 및 한미 주둔군 지위 협정에 따라 해당 건설 사업을 선정할 것이다.

• 
  
  2007년 국회 부대의견에 따라, 현 2007~2008년 방위비분담금 협정 종료 이후에, 방위비 분담금 협정을 통해 제공되던 한국인 인건비 및 군수비용 분담, 그리고 한미 주둔군 지위 협정을 통해 제공되던 건설비용은 연합토지관리계획을 지원하는데 사용되지 않을 것이다.

• 
  
  2007년 국회 제2 부대의견에 의거해, 한국은 2008년 5월 말경에 방위비 분담금 협상 절차를 완결 짓도록 노력할 것이며, 그렇게 해서 한국의 지원분은 정규적인 한국정부의 예산 회기에 포함될 수 있도록 한다. 그러므로 한국정부는 2007년 말경 새로운 분담방식에 대한 미국과의 합의 도출을 원한다. 그리고 2008년 상반기 다음 방위비 분담금 협상 중에 새로운 분담방식을 활용하기 원한다.

• 
  
  만일 미국정부가 한국의 제안에 동의한다면, 한국정부는 원칙적으로 더 장기적인 협정 타결에 동의할 것이다(2년 이상).

5. (기밀) 한국의 새 제안을 설명하는 과정에서, 조 국장은 방위비 분담금 사안이 한국 내 정치 쟁점화 되었는데, 그 이유는 국회가 대게 방위비 분담금을 연합토지관리계획의 기금으로 사용하는 것에 대개 반대하기 때문이다. 조 국장은 국회는 왜 미국정부가 연합토지관리계획하의 책임을 미국의 돈으로 내려 하지 않으며, 대신 방위비 분담금을 그 용도로 사용하려고 계획하는지를 질의했다고 설명하였다. 적절한 답변으로 간주할 만한 답변을 받지 못하자, 국회는 현 방위비 분담금 특별협정에 연합토지관리계획 용도로 향후 방위비 분담금을 사용하지 못하도록 국회 부대의견을 첨부하였다. 조 국장은 외교통상부는 반대하지 않고 주한미군이 방위비 분담금을 연합토지관리계획 건설 사업에 활용이 가능하도록 함으로써 연합토지관리계획을 마무리하도록 “어떻게 든 헤쳐나가려고” 했다고 덧붙였다. 그러나 최근 사실관계에 대한 부정적인 여론형성으로 이 문제가 국회의 주목을 받게 되었다.

6. (기밀) 조 국장은 외교통상부가 이 문제를 놓고 국회와 문제가 생겼기 때문에, 미국정부가 외교통상부가 제안하는 해결방안을 수용해 달라고 요청하는 것이라고 계속 설명했다. 해결방안은 한국정부가 방위비 지원분 중 인건비 및 군수비용 분담 항목을 95퍼센트로 증가시키는 것이라고 조 국장은 말했다. 주한미군은 (한국이 그 해당 항목의 비용 대부분을 지불함으로써) 그 보전된 돈을 필요한 연합토지관리계획 건설을 시행에 사용하라고 조 국장은 제안하였다. 이런 계획은 전체 한국의 지원분 내역상에 결국 변화가 없을 것이며, 그 이유는 인건비 및 군수비용항목에서 한국의 지원분이 증가한 가운데, 대한민국이 지원하는 건설¹⁰⁾ 및 연합방위비증강사업 항목에 따라 제공되는 비용을 삭감할 것이기 때문이다. 이들 항목에 걸쳐 한국 지원분의 증가 및 감소가 있기 때문에, 대체로 항목 간에 상쇄가 되면서, 한국정부의 제안 상의 변화로 “전체 한국의 방위비 약속에 영향이 없으며, 오히려 증가할 것”이라고 조 국장은 말했다. 조 국장은 방위비 분담금 기금이 연합토지관리계획에 사용되지 않도록 미국의 “융통성”과 담보를 요청했다.

7. (기밀) 조 국장의 프리젠테이션을 경청한 이후에, 로프티스 대사는 한국의 새로운 방위비 분담금 제안은 사실상 2년 전에 미국이 수용할 수 없다고 확인한 제안과 거의 동일하다고 대응했다. 방위비 분담금을 연합토지관리계획 용도로 사용하는 문제에 대해 로프티스 대사, 그리고 국방장관실과 주한미군 대표를 비롯한 여타 미국 대표단은 방위비 분담금 기금이 연합토지관리계획에 사용될 수 있고, 사용할 것이며, 사용돼야 한다는 주한미군과 함께한 양해에 대해 한국정부가 국회에 솔직하게 터놓지 못했기 때문에 한국정부가 자초한 “정치적인 문제”라고 분명히 한 바 있다. 한국정부의 요구는 미국정부로선 불가능한 일인데 그 이유는 주한미군이 법을 위반하지 않고는 한 가지 용도로(인건비 및 군수항목) 충당되는 기금을 다른 목적으로(건설항목) 전용할 수 없기 때문이다. 결국에 미국 법을 위반하지 않거나, 아니면 한국이 자주 제안한 바대로 미국정부가 미 의회로부터 추가로 기금을 구하지 않아도 되는 해결책을 찾는 딜레마는 외교통상부와 한국정부의 몫으로 남겨졌다고 덧붙였다.

8. (기밀) 로프티스 대사는 미국정부도 방위비 분담금을 더욱 예측 가능하고, 덜 정치적으로 만들려는 한국정부의 목표에 공감하지만, 방위비 분담금 처리 과정이 투명성과 책임소재가 모자랐다는 한국의 주장은 강력하게 거부하면서, 주한미군이 방위비 분담금 지원분을 정확히 어디에 또 어떤 목적으로 활용하는지 한국정부가 알고 있다고 지적했다. 그는 미국과 남한이 연합토지관리계획에 대한 협상을 시작했을 당시에, “기금을 현명하게 사용하자는 취지로” 방위비 분담금이 연합토지관리계획 용도로 사용될 거라는 합의가 도출되었으며, 이후 미국은 그런 이해의 바탕에 근거해 일을 처리하였다. 결과적으로 연합토지관리계획에서 방위비 분담금을 분리하자는 조병제의 제안은 “해당 협정의 위반이 될 수도” 있다. 그러나 이 논지에 조 국장은 견해를 달리하며 말하길, “주한미군은 방위비 분담금을 연합토지관리계획을 이행을 위해 사용할 계획이었는지는 모르지만, 한국은 그렇게 약정한 바 없다.” (주석: 연합토지관리계획 논의 중에, 미국 측은 주한미군이 제2보병사단의 이전에 기금을 댈 것이며, 주한미군의 예산은 두 개의 자금 줄이 있다고―미국 의회가 충당하는 기금 및 방위비 분담금―설명했었다. 한국정부는 주한미군이 연합토지관리계획 건설 용도로 방위비 분담금을 사용할 계획임을 양해했었다. (참조 전문).

9. (기밀) 노프티스 대사는 외교통상부가 자청한 문제라고 계속 그 이유를 설명하길, 외교통상부가 국회에 방위비 분담금과 연합토지관리계획의 관련성을 적절하게 알리지 못하였고, 그 대신 “어떻게 든 헤쳐나가려고“ 했기 때문이라고 했다. 이 지적에 조 국장은 반박하지 않았다. 미 의회에 추가 기금을 요청하라는 조병제의 제안에 로프티스 대사는 현재 분위기상 그냥 가능하지 않다며, 그 이유는 의회는 “한국 내 건설 기금을 책정하지 않을 것”이기 때문인데, 의회는 현재 그러한 국외 건설에 기금을 안대는 게 보통일 뿐만 아니라, 또한 주한미군에 대한 한국정부의 재정 지원이 “부여된 수준에 한참 못 미치기” 때문이다. 만일 방위비 분담금·연합토지관리계획 문제를 외교통상부가 해결하지 못한다면, 필요한 시설의 건설 비용이 단순히 수중에 없어서 양국은 수년 내 상당한 문제에 봉착할 거라고 로프티스는 말하였다.

10. (기밀) 로프티스 대사는 외교통상부가 국회에 이 문제를 분명하게 밝히는데 반복적인 실패로 인한 직접적인 결과가 이 문제이니까, 책임을 미국에게 전가 하려 하지 말고 외교통상부가 연합토지관리계획 이행을 완수하기 위해 방위비분담금을 사용해서 얻는 장점을 국회가 이해하도록 내년 한 해를 활용해야 한다. 조 국장은 스스로 인정하길, 국회와의 논의는 7명의 의원과 한 차례 3시간 회의로 구성되어 있어 적당하지 않다고 했다. 한국정부가 자국 국회와 문제를 만들고 나서, 이제 아무 문제 없었던 미 의회에서 문제가 될만한 해결책을 수용하도록 미국정부에 요청하는 건 수용할 수 없다고 로프티스는 결론 졌다.

11.(기밀) 로프티스 대사, 대사관, 주한미군, 그리고 국방장관실 사이 개별적인 대화를 통해서, 로프티스 대사는 오래된 방위비 분담금의 사용과 연합토지관리계획 완성 간의 오래된 연관성, 그리고 한국정부가 그 연계성을 분명하게 수용했음을 한국정부에 다시 상기시키는 편지를 조 국장에게 보낼 예정이다.

12.(기밀) 본문 시작:

가. 대한민국 정부는 강력한 한미동맹을 다짐하는 징표로써 한국의 방위비 분담금이 주한미군의 안정적인 주둔환경과 연합방위력 증강에 기여하고 있음을 인식하고 있다.

나. 그러나 한국의 방위비 분담이 중요하지만, 현재 방식으로는 협상이 지나치게 장시간 소요되고 있고, 그 계산 및 이행에 관한 투명성 문제가 끊임없이 제기되어 왔다.

다. 이러한 배경과 전번 방위비 분담금 협상에서 도달한 이해를 바탕으로, 현 방위비 분담 방식을 개선하려는 취지로 한국 정부는 미합중국 정부에게 다음과 같은 제안을 하길 원한다.

라. 새로운 방위비 분담방식의 한층 합리적이고 예측 가능한 분담금 제도를 확립함으로써 한국민 사이 본 제도에 대한 이해 증진을 위한 토대를 마련해서 방위비 분담금에 대한 국민적 지지를 키우도록 그 계산과 이행에 관한 투명성과 책임성을 강화할 예정이다.

마. 새로운 분담방식은 한국의 공정한 분담금 수준을 가능케 함으로써, 미래 지향적 한미동맹 강화 및 발전에 기여하게 될 것이다.

바. 실제 필요한 내용에 기반을 둔 전체 지원 규모를 결정함으로써, 양국 정부가 한국의 지원분을 예측하고 그 책임 소재를 강화하도록 할 것이다.

사. 양국 정부는 주한미군에 대한 현물지원을 최대화함으로써 한국 지원분 이행에 관한 투명성을 더욱 강화할 것이다.

아. 대한민국 정부는 ‘방위비 분담금 특별협정’과 ‘한미 주둔군 지휘협정의 절차’로 구성된 두 단계의 방위비 분담금 제도를 통해서 주한미군의 주둔 비용의 일부를 감당하게 될 것이다.

㈀. 방위비 분담금 특별협정에 근거해, 대한민국 정부는 주한미군의 한국인 종사자들에 대한 인건비 분담과 군수비용 분담의 일부를 지원할 것이다.

1. 
   
   대한민국 정부는 협정에 명시된 한도 내에서 한국인 종사자들에 대한 인건비의 합의된 특정부분을 제공한다.


2. 
   
   대한민국 정부는 주한미군이 제출한 청구서를 지급하는 현 방식에 따라서, 협정문에 명시된 한도 내에서 현물지원의 형태로 군수비용에 대한 합의된 특정 부분을 제공한다.


3. 
   
   원칙적으로 양국정부는 장기간의 협정을 타결할 예정이다.

㈁. 대한민국 정부는 ‘한미 주둔군 지휘협정’에 근거해 주한미군이 필요로 하는 시설물을 제공할 것이다.

자. 대한민국 정부는 현 대한민국이 지원하는 건설과 연합방위비증강사업을 “시설물 건설”로 통합할 것이다. 대한민국 정부는 ‘한미 주둔군 지휘협정의 절차’에 근거해 미합중국 정부와의 긴밀한 협의를 통한 상호 합의된 기준에 따라서 사업을 선정한다.

차. 양국 정부는 2009년과 그 이후에 ‘방위비 분담금’과 ‘한미 주둔군 지휘협정’을 통해 제공되는 한국의 지원분이 연합토지관리계획에 사용되지 않을 것이다.

㈀. 그러나 이 조치는 ‘방위비 분담금’과 ‘한미 주둔군 지휘협정 절차’를 통해 주한미군에게 제공되는 한국의 지원분의 전체 분량에 영향을 미치지 않을 것이다.

카. 양국 정부는 한국 국회의 예산 심의 일정을 충분히 고려한다.
㈀. 양국 정부는 본 협정의 효력 발생 전 그해 5월 말까지 방위비 분담금 협상을 완결 짖도록 노력할 것이다.

㈁. 양국 정부는 ‘한미 주둔군 협상’에 근거해 매년 전연도 5월 말경에 “시설물 건설”에 대한 한국의 지원분 내용에 합의하도록 전력을 다하기로 한다.

타. 양국정부는 2007년 말경에 새로운 방위비 분담방식 합의에 노력하기로 하며, 2009년 1월 1일부로 이행을 시작한다.
본문 끝.

13.(비분류) 참가자 목록

국무부 안보협상·협정과 고위 참모 로버트 로프티스 대사
서울 미국 대사관 데이빗 울프 정치군사 대표
주한미군 J5-J 전략·정책국장, 크리스토퍼 피 다이네나 대령
국무부 한국과 한국팀장 엔드류 하이드
국방장관실 국제안보국/국제국 메리 베스 모건 한국 국장
합동참모본부 근동아시아국 J5 한국 담당 장교 케빈 아니스타
국무부 미국 대사관 한국과 조단 하이버
주한미군 J5-J 전략·정책국 국제관계 장교 찰스 신

외교통상부 북미국장 조병제 대사
국방부 국제정책차장 김병기 준장
외교통상부 북미3과 이정규 과장
국방부 군사시설기획관 오기영 과장
청와대 통일외교안보정책 비서관 이창희 대령
주미 한국 대사관 정연두 일등 서기관
외교통상부 북미3과 문인석 이등 서기관

14.(비분류) 로프티스 대사는 이 전문을 승인했다.
버시바우

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1. 
   
   방위비분담특별협정 국가법령정보센터


2. 
   
   국회 부대의견의 법적 성격에 관한 연구 한국법제연구원


3. 
   
   한·미 방위비 분담의 발자취 외교통상부

07SEOUL1908.rtf

C O N F I D E N T I A L SEOUL 001908
 
SIPDIS
 
SIPDIS
 
E.O. 12958: DECL: 06/25/2017
TAGS: MARR [Military and Defense Arrangements], MCAP [Military Capabilities], PARM [Arms Controls and Disarmament], PREL [External Political Relations], KS [Korea (South)]
SUBJECT: NEW ROK SMA FORMULA HIGHLY PROBLEMATIC
 
REF: 05 SEOUL 1300
 
Classified By: A/Pol Brian D. McFeeters. Reasons 1.4 (b,d).
 
¶1. (C) Summary. On June 5, 2007, Ambassador Robert Loftis,
Senior Advisor for Security Negotiations and Agreements, held
a two-hour discussion and working lunch with Ministry of
Foreign Affairs and Trade (MOFAT) Director General for North
American Affairs Cho Byung-jae to discuss the ROK's "Proposal
for a New SMA (Special Measures Agreement) Formula" (text of
proposal at final para.). The proposal was disappointing
because it was nearly identical to a proposal rejected by the
USG two years ago. The "new" ROK SMA formula would shift ROK
cash contributions for construction to in-kind support. What
is new is the ROKG position that, after the end of the
current SMA, SMA funds would not be available for use by U.S.
Forces Korea (USFK) to build the new facilities needed to
complete the Land Partnership Plan (LPP) agreement. Contrary
to the stated aim of the ROK government to "depoliticize" the
SMA process, the ROKG's proposed prohibition against using
SMA funds for LPP -- which resulted from a supplementary
opinion the National Assembly attached to passage of the
current SMA -- would further complicate the follow-on
U.S.-ROK burdensharing negotiations. End Summary.
 
----------
BACKGROUND
----------
 
¶2. (C) On May 31, 2007, two days before Ambassador Loftis was
due to arrive in Seoul, DG Cho provided POL M/C Yun with the
ROK's "Proposal for a New SMA Formula." This so-called "new"
proposal for determining the ROK's share of its alliance
burdensharing contribution had been anticipated since Foreign
Minister Song Min-soon had told the Ambassador six months
earlier that he wished to propose a new SMA formula that
would make U.S.-ROK burdensharing negotiations more an
administrative matter than a political fight. The May 31
ROKG proposal was disappointing because most of it is not at
all "new," but is in fact nearly identical to a proposal the
ROKG had put forward, and the USG had rejected, two years
earlier.
 
¶3. (C) The earlier ROKG formula proposed shifting the two SMA
construction accounts (ROK Korea Funded Construction (ROKFC)
and Combined Defense Improvement Projects (CDIP)) from the
SMA into a single account handled under the SOFA, similar to
the Joint Defense Improvement Projects (JDIP) program in
Japan. Although it would have allowed these funds to be used
for the LPP, it would have been entirely voluntary and at the
discretion of the ROKG, and was rejected by the USG. The new
ROKG proposal would prohibit USFK from using SMA funds to
build the new facilities needed to complete the movement of
the 2nd Infantry Division (2ID) under the 2004 U.S.-ROK LPP.
Contrary to the stated aims of FM Song, that constraint --
resulting from a supplementary opinion the ROK National
Assembly attached to passage of the current 2007-2008 SMA --
would likely make U.S.-ROK burdensharing negotiations more,
rather than less, contentious and lead to greater problems
for the Alliance given the implications for USFK realignment
and the fulfillment of the LPP.
 
-------------------------------------
MAIN ELEMENTS OF THE ROK SMA PROPOSAL
-------------------------------------
 
¶4. (C) On June 5, 2007, a USG delegation led by Ambassador
Loftis met a MOFAT team headed by DG Cho for two hours to
discuss the ROK proposal. During what both agreed was a
"consultation," rather than a "negotiation," DG Cho explained
the content of the ROK proposal in detail. Cho stressed that:
 
-- The ROK recognized that its burdensharing contribution was
an important part of its commitment to the ROK-U.S. Alliance
and that it helped to provide a stable stationing environment
for USFK, thereby enhancing the combined defense capabilities
of the U.S.-ROK Alliance. The ROKG wished to continue to
provide that contribution and therefore did not seek to
reduce its overall SMA contribution.
 
-- However, the ROKG faced a significant problem with the
current SMA procedure because the burdensharing issue had
become "too politicized" in Korea over the last several
years, with many questioning the transparency of the
burdensharing calculation and usage of SMA funds. Following
lengthy discussions within the ROKG, a consensus was reached
that in order to depoliticize the SMA it would be necessary
to create a new burdensharing mechanism that could handle the
issue in an administrative, rather than political, manner.
 
-- This could best be achieved by enhancing the
"transparency, accountability, and predictability" of the SMA
process. Increasing understanding of the process by the
Korean people would help to increase ROK public support for
burdensharing.
 
-- The ROK believed that transparency and accountability
could best be enhanced by increasing its in-kind support to
USFK, while decreasing the amount of cash given to USFK.
 
-- Funds from past and the present SMA could be used by USFK
to finance LPP, and that should cover the bulk of the U.S.
share of LPP construction. The "small shortfall" could be
made up with U.S. appropriated Mil-Con or the savings
realized from the ROKG increase in its share of labor and
logistics costs. (Note: USFK initial estimates, however,
show that past and current SMA funds would only amount to 55%
of the U.S. funding for LPP.)
 
-- Under the SMA, the ROK would contribute most (Cho said 95
percent) of USFK's ROK labor and logistical costs; the former
in cash, the latter in-kind.
 
-- The construction categories of the SMA would be replaced
by a new system under which the ROK would provide the
facilities required by USFK. The ROKG would select those
construction projects in consultation with the USG and in
accordance with SOFA procedures.
 
-- In accordance with the 2007 supplementary opinion of the
National Assembly, after the current 2007-2008 SMA expires,
the ROK labor and logistics contributions provided through
the SMA and the construction provided through the SOFA
procedures would NOT be used to support the LPP.
 
-- In accordance with a second 2007 supplementary opinion of
the National Assembly, the ROK would endeavor to complete the
SMA negotiations process by the end of May 2008, so that the
ROK contribution could be included in the regular ROKG budget
cycle. The ROKG therefore wished to reach agreement with the
USG on a new formula by the end of 2007, and to utilize that
new formula during the follow-on SMA negotiations in the
first half of 2008.
 
-- If the USG agreed to the ROK proposal, the ROKG would
agree in principle to concluding longer-term agreements (of
more than 2 years).
 
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NO SMA CONTRIBUTIONS FOR LPP
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¶5. (C) In explaining the new ROK proposal, DG Cho stated that
the SMA issue had become politicized within the Republic of
Korea because the National Assembly generally opposed using
SMA funds to fund LPP. Cho explained that the National
Assembly had questioned why the USG was not paying for its
obligations under LPP with its own money, but instead planned
to use SMA funds for that purpose. When it did not receive
what it considered to be an adequate answer, the National
Assembly had attached a supplementary opinion to the current
SMA prohibiting the future use of SMA funds for LPP. Cho
added that MOFAT had been trying to "muddle through" on the
completion of the LPP by allowing USFK to utilize SMA funds
for LPP construction projects with no objection, but that
recent negative publicity of the fact had brought the issue
to the attention of the National Assembly.
 
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MOFAT: WE NEED U.S. COOPERATION TO GET US OUT OF TROUBLE
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¶6. (C) Cho went on to explain that because MOFAT had gotten
into trouble with the National Assembly over the issue, it
was asking the USG to accept its proposed solution. The
solution, Cho said, was for the ROKG to increase its SMA
contributions in the labor and logistics categories to 95
percent. USFK would then use the money saved (because the
ROK would be paying most of the cost in those categories) to
carry out the needed LPP construction, Cho suggested. This
plan would not result in a change in the overall ROK
contribution, because while it would raise the amount it
spends on labor and logistics, it would zero out the amount
it provides under the ROK Korea Funded Construction (ROKFC)
and Combined Defense Improvement Projects (CDIP) categories.
Because the increases and decreases in ROK contributions
across these categories would largely offset one another, Cho
stated that the changes proposed by the ROK "would not impact
the total Korean burdensharing commitment, which may even
increase." Cho repeatedly asked for U.S. "flexibility" and
assurances that SMA funds would not be used for LPP.
 
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SERIOUS SHORTCOMINGS OF THE ROK PROPOSAL
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¶7. (C) After listening carefully to DG Cho's presentation,
Ambassador Loftis responded that the ROK's "new" SMA proposal
was, in fact, almost identical to a proposal the USG had
found unacceptable two years earlier. On the issue of using
SMA funds for LPP, Ambassador Loftis and the rest of the U.S.
delegation, which included representatives from OSD and USFK,
made it clear that the ROKG's "political problem" was of its
own making, because it had failed to be forthright with the
National Assembly about the understanding it has had with
USFK that SMA funds can, will, and must be used to implement
the LPP agreement. What the ROKG was asking the USG to do
was impossible, Loftis added, because USFK could not divert
funds appropriated for one purpose (labor and logistics) to
another purpose (construction) without violating U.S. law.
Consequently, the burden remained on MOFAT and the ROKG to
find a solution to this dilemma that did not involve either
violations of U.S. law or the USG seeking additional funding
from the U.S. Congress, as the ROK had also frequently
proposed.
 
¶8. (C) Ambassador Loftis acknowledged that the USG shared the
ROKG's goal of making SMA more predictable and less
political, but strongly rejected the ROK contention that the
SMA process lacked transparency and accountability, noting
that the ROKG knows exactly where and for what purposes its
SMA contributions are utilized by USFK. He pointed out that
when the U.S. and South Korea began negotiations over LPP,
the agreement was reached that SMA money would be used for
LPP "in the interest of using the funds wisely," and the U.S.
had since proceeded on that basis. Consequently, Cho's
suggestion to separate SMA from LPP "may violate that
agreement," a point DG Cho disagreed with, saying that "USFK
may have planned to use SMA money for LPP implementation, but
the ROK had not committed itself to it." (Note: During the
LPP negotiations and discussions, the U.S. side explained
that USFK would fund the 2ID relocation and that the USFK
budget had two funding streams -- U.S. Congressionally
appropriated funds and the SMA. The ROKG understood USFK's
plans to use SMA funds for LPP construction (reftel).)
 
¶9. (C) Ambassador Loftis went on to explain that the problem
was of MOFAT's own making, because MOFAT failed to properly
keep the National Assembly informed of the SMA-LPP
connection, choosing instead to "muddle through," a point
that Cho did not dispute. Additionally, Ambassador Loftis
stated that Cho's suggestion to request additional funds from
the U.S. Congress simply would not be possible in the current
climate because the Congress "will not appropriate funds for
construction in Korea," both because Congress typically does
not fund such new construction overseas, and because current
ROKG financial support for USFK is "well below the mandated
levels." If the SMA-LPP issue was not solved by MOFAT,
Ambassador Loftis said, the two countries would find
themselves with a significant problem in a couple of years,
as the money to build the needed facilities would simply be
unavailable.
¶10. (C) Ambassador Loftis proposed that because the problem
was the direct result of MOFAT's repeated failings to clearly
inform the National Assembly of this issue, MOFAT should use
the next year to convince the National Assembly of the merits
of using SMA funds to complete implementation of the LPP,
rather than trying to shift the onus onto the United States.
By Cho's own admission, the discussions with the National
Assembly had consisted of one three-hour session with seven
legislators: that was not adequate. Loftis concluded that it
was unacceptable that the ROKG had created a problem with its
own National Assembly and was now asking the USG to accept a
solution that would create a problem with the U.S. Congress
that did not currently exist.
 
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NEXT STEPS
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¶11. (C) Per conversations between Ambassador Loftis, the
Embassy, USFK, and OSD, Ambassador Loftis will send a letter
to DG Cho reminding the ROKG of the longstanding connection
between the use of SMA construction funds and the completion
of LPP, and the ROKG's explicit acceptance of that linkage.
 
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TEXT OF THE ROK PROPOSAL
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¶12. (C) Begin Text:
 
Proposal on a New SMA Formula
 
A. The Government of the Republic of Korea recognizes that
the ROK's burden-sharing, as a token of a strong commitment
to the ROK-U.S. alliance, is contributing to a stable
stationing environment for the United States Forces in Korea
(USFK) and enhanced combined defense capabilities.
 
B. However, whilst the ROK's burden-sharing is important,
with the current formula the negotiations are taking an
excessively long time and the issue of transparency has
constantly been raised in its calculation and implementation.
 
C. Against this backdrop and based on the understanding
reached in the previous rounds of the negotiations on the
Special Measures Agreement (SMA), the Government of the
Republic of Korea would like to make the following proposal
to the Government of the United States with a view to
improving the current SMA formula.
 
Purpose
 
D. The new formula will enhance transparency and
accountability in the calculation and implementation,
establishing a more rational and predictable system of
burden-sharing, thereby laying a basis for greater
understanding of the system amongst Korean people and thus
building public support for burden-sharing.
 
E. It will also provide for a fair level of the ROK's
burden-sharing, thereby contributing to the strengthening and
development of a future-oriented ROK-U.S. alliance.
 
Basic Direction for Improvements
 
F. By determining the total amount of the contribution on a
basis of actual needs, the two governments will enhance the
predictability and accountability of the ROK contribution.
 
G. The two governments will further enhance transparency in
the implementation of the ROK contribution by maximizing
in-kind support to the USFK.
 
Details
 
H. The Government of the Republic of Korea will bear a part
of the stationing costs of the USFK through a two-tier
burden-sharing system consisting of the 'Special Measures
Agreement (SMA)' and the 'SOFA Procedures'.
 
a. Under the SMA, the Government of the Republic of Korea
will contribute part of the labor costs for Korean national
employees in the USFK and part of logistics costs.
 
i) The Government of the Republic of Korea will provide a
certain agreed proportion of the labor costs for Korean
national employees in cash within the ceiling stated in the
Agreement.
 
ii) The Government of the Republic of Korea will provide a
certain agreed proportion of logistics costs in in-kind form,
within the ceiling stated in the Agreement, in accordance
with the current method for paying invoices submitted by the
USFK.
 
iii) In principle, the two governments will conclude a
long-term agreement.
 
b. The Government of the Republic of Korea will provide the
facilities required by the USFK under the 'SOFA Procedures'.
 
I. The Government of the Republic of Korea will consolidate
the present Republic of Korea Funded Construction (ROKFC) and
Combined Defense Improvement Projects (CDIP) into the
Facilities Construction. The Government of the Republic of
Korea will select projects in accordance with mutually agreed
standards under the 'SOFA Procedures', through close
consultations with the Government of the United States.
 
J. The two governments agree that, in and after the year of
2009, the ROK contribution provided through 'the SMA' and
'the SOFA Procedures' will not be used in the Land
Partnership Plan (LPP projects.
 
a. However, this will not affect the total amount of the ROK
contribution to the USFK provided through 'the SMA' and 'the
SOFA Procedures'.
 
K. The two governments will take into full account the
National Assembly's budget deliberations schedule.
 
a. The two governments will endeavor to complete the SMA
negotiations process by the end of May of the year prior to
the effectuation of the Agreement.
 
b. The two governments will strive to agree upon the amount
of the ROK contribution for the Facilities Construction under
the 'SOFA Procedures' annually by the end of May of the
previous year.
 
Timetable for Further Negotiations
 
L. The two governments will endeavor to agree on a new
formula by the end of 2007 and start implementation as of
January 1, 2009.
 
End Text
 
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PARTICIPANTS
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¶13. (U) Participants List
 
United States
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Ambassador Robert Loftis, Senior Advisor for Security
Negotiations and Agreements
Mr. David Wolff, Pol-Mil Chief, AMEMB Seoul
Colonel Christopher P. DiNenna, Chief, Strategy and Policy
Division, J5-J, USFK
Mr. Andrew Hyde, ROK Unit Chief, Office of Korea Affairs, DoS
Ms. Mary Beth Morgan, Korea Country Director, ISA/IA OSD
LCDR Kevin Aanestad, Korea Desk Officer, NEA Div J5, JCS
Mr. Jordan Heiber, AMEMB/Office of Korean Affairs, DoS
Mr. Charles Shin, International Relations Officer, Strategy
and Policy Division, J5-J, USFK
 
Republic of Korea
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Ambassador Cho Byoung-jae, Director General, North America
Affairs Bureau, MOFAT
General Kim Byoung-gi, Deputy Director General, International
Policy Bureau, MND
Mr. Lee Jeong-kyu, Director, North America Divison III, MOFAT
Colonel Song Seong-jong, Director, U.S. Policy Division, MND
Mr. Oh Kee-young, Director, Construction Management Division,
MND
Colonel Lee Chang-hee, Assistant Secretary to the President
for National Security Policy
Mr. Jeong Yeon-doo, First Secretary, Korean Embassy to the
U.S.
Mr. Moon In-seok, Second Secretary, North America Division
III, MOFAT
 
¶14. (U) Ambassador Loftis has cleared this message.
VERSHBOW